Rada Legislacyjna przy Prezesie Rady Ministrów podważyła podstawowe założenia przepisów, które mogą zmienić polski rynek condo. Zdaniem Rady wydzielanie lokali w hotelach i innych budynkach zamieszkania zbiorowego nie wynika z luki w ustawie, lecz z niewłaściwego stosowania obowiązującego prawa. Projektowaną kompetencję rad gmin oceniła jako „całkowicie dyskrecjonalną”, utrudniającą kontrolę sądową i stwarzającą ryzyko nadużyć. Zakwestionowała również zasady podwyższania opłat właścicielom lokali wykorzystywanych zarobkowo.

Projekt ma przyznać radom gmin wpływ na zasady wyodrębniania lokali w hotelach i innych budynkach zamieszkania zbiorowego/opr. „Hotelarz”

Opinia dotyczy projektu nowelizacji ustawy o własności lokali (o czym pisaliśmy wcześnie m.in. TUTAJ), w wersji z 14 stycznia 2026 r. Prace nad nim rozpoczęło Ministerstwo Rozwoju i Technologii, a po zmianach w strukturze rządu przejął je minister finansów i gospodarki.

To odrębny proces legislacyjny od procedowanego obecnie w Sejmie projektu ustawy regulującej najem krótkoterminowy. Tamten projekt dotyczy m.in. centralnej ewidencji, numerów identyfikacyjnych ofert, kontroli, stref ograniczeń oraz możliwości zakazywania najmu przez wspólnoty i spółdzielnie. Ten zmienia natomiast zasady ustanawiania odrębnej własności lokali i funkcjonowania wspólnot mieszkaniowych. Oba projekty oddziałują jednak na rynek hotelarski, condo i apartamentów na wynajem.

Prawo już jest, tylko dlaczego nie działa?

Projekt przewiduje, że wyodrębnienie lokali w hotelach, motelach, pensjonatach, domach wypoczynkowych, schroniskach i internatach będzie możliwe po spełnieniu określonych wymagań techniczno-budowlanych. Jednocześnie rada gminy będzie mogła, w drodze aktu prawa miejscowego, ustalić zasady ustanawiania odrębnej własności takich lokali na całym swoim terenie lub jego części.

Projektodawca uzasadnia zmianę przypadkami wyodrębniania lokali mieszkalnych w budynkach zaprojektowanych i dopuszczonych do użytkowania jako obiekty zamieszkania zbiorowego. Takie praktyki mają umożliwiać obchodzenie wymogów dotyczących m.in. minimalnej powierzchni, nasłonecznienia, izolacji akustycznej, miejsc parkingowych i infrastruktury.

Rada Legislacyjna odpowiada jednak, że obowiązująca ustawa już wymaga, aby wyodrębnienie lokalu było zgodne z pozwoleniem na budowę i pozwoleniem na użytkowanie. Jeżeli organy wydają zaświadczenia o samodzielności lokali wbrew tym dokumentom, problemem jest działalność urzędów, a nie brak regulacji. Remedium powinna stanowić więc „zmiana praktyki, a nie przepisów”.

To formalnie spójny argument, ale pozostawia bez odpowiedzi zasadniczy problem: obecne prawo nie doprowadziło do powstania jednolitej praktyki. Kolejne inwestycje były realizowane, lokale sprzedawane, a ich status prawny kwestionowany dopiero po zakończeniu budowy, często w wieloletnich postępowaniach administracyjnych i sądowych. Dla dewelopera, operatora, banku i nabywcy rozstrzygnięcie uzyskane po kilku latach nie zapewnia bezpieczeństwa obrotu.

Dobrym przykładem jest Bliska Wola Tower w Warszawie, gdzie spór o samodzielność tzw. apartamentów inwestycyjnych w części hotelowej trwał już po realizacji i sprzedaży inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyznało rację stołecznemu ratuszowi, uznając, że jednostki hotelowe wymagające korzystania z usług wspólnych nie spełniają kryteriów samodzielnych lokali. Trudno więc uznać, że problem można rozwiązać wyłącznie przez apel o prawidłowe stosowanie dotychczasowych przepisów.

To praktycznie ten sam problem, na który w kwietniu zwrócił uwagę Sąd Najwyższy. SN ostrzegał, że nowelizacja może osiągnąć skutek przeciwny do deklarowanego: zamiast przeciąć wydzielanie lokali w budynkach hotelowych, ustawowo potwierdzi taką możliwość, o ile dopuści ją gmina. Zastrzeżenie dotyczy jednak sposobu skonstruowania przepisów, a nie samej potrzeby uporządkowania rynku.

Gmina mogłaby pozwolić na wszystko albo zakazać wszystkiego

Jeszcze ostrzejsza jest ocena kompetencji, którą projekt przyznaje radom gmin. Ustawa nie określa przesłanek, jakimi samorząd powinien się kierować, podejmując uchwałę dotyczącą wydzielania lokali. Gmina mogłaby zarówno dopuścić ich wyodrębnianie bez dodatkowych ograniczeń, jak i całkowicie je wyłączyć.

Według Rady Legislacyjnej oznaczałoby to odejście od jednolitych zasad obowiązujących w całym kraju i uzależnienie możliwości korzystania z prawa własności od lokalnych decyzji politycznych. Brak ustawowych kryteriów utrudniałby również sądom ocenę, czy uchwała rady gminy była zgodna z prawem.

Rada wskazuje, że ingerencja w konstytucyjnie chronione prawo własności powinna następować w ustawie, a nie na podstawie swobodnej decyzji lokalnego samorządu. W ogólnej ocenie projektu wymienia również „niebezpieczeństwo korupcji”.

Resort nie wycofywał się z głównego mechanizmu

Jak informowaliśmy w czerwcu, resort podtrzymał zamiar przyznania gminom wpływu na wydzielanie lokali, argumentując, że nie zakazuje budowy hoteli ani prowadzenia działalności hotelarskiej, lecz reguluje ich strukturę własnościową.

Uchwała gminy ma mieć charakter generalnego aktu prawa miejscowego, a nie indywidualnej decyzji odnoszącej się do konkretnego inwestora. Ministerstwo wskazywało również, że lokalne wymagania mogą dotyczyć m.in. zgodności z polityką planistyczną, liczby miejsc parkingowych i powierzchni biologicznie czynnej.

Rada Legislacyjna uznała jednak, że w ocenianej wersji projektu nadal brakuje ustawowych przesłanek podejmowania takich uchwał. Jej opinia dotyczy formalnie tekstu z 14 stycznia. Jeżeli po konsultacjach powstanie nowa wersja ustawy, trzeba będzie ponownie ocenić, czy i w jakim stopniu usuwa ona wskazane zastrzeżenia.

Spór w branży pozostaje

Rynek hotelarski nie był wobec projektu jednomyślny. Władysław Grochowski i Arche ostrzegali, że ograniczenie modelu condo może zahamować rozwój hoteli, projekty rewitalizacyjne oraz dostęp polskich firm do kapitału indywidualnych inwestorów. Podobne argumenty przedstawiały Górskie Resorty, IGHP oraz część firm deweloperskich.

Inne stanowisko zajmował Jan Wróblewski, współzałożyciel Zdrojowej Invest & Hotels. W rozmowie opublikowanej przez „Hotelarza” przekonywał, że większy wpływ samorządów nie musi oznaczać likwidacji condo, lecz może ograniczyć przeurbanizowanie kurortów, budowanie mieszkań w obiektach usługowych i konflikty z mieszkańcami.

Wróblewski zwracał również uwagę na drugą stronę historii tego rynku: niedokończone inwestycje, niewypłacane czynsze i straty ponoszone przez nabywców lokali. Ograniczenie najbardziej ryzykownych modeli może więc chronić nie tylko mieszkańców i samorządy, lecz także indywidualnych inwestorów, którzy często kupowali pokoje hotelowe jako produkt przedstawiany niemal jak bezpieczna lokata.

Część zmian poparły również Polskie Hotele Niezależne, wskazując na potrzebę większego udziału lokalnych społeczności w kształtowaniu kierunku urbanizacji kurortów.

Spór w branży dotyczy przede wszystkim tego, jak odróżnić profesjonalny hotel condo od inwestycji wykorzystującej funkcję usługową do realizacji produktu faktycznie mieszkaniowego.

Rada przeciwna uznaniowym dodatkowym opłatom

Drugi wątek dotyczy możliwości podwyższania przez wspólnoty obciążeń dla właścicieli niektórych lokali. Projekt pozwalałby na to po przedstawieniu kalkulacji kosztów, jeżeli podwyżkę uzasadnia sposób korzystania z lokalu.

W uzasadnieniu wskazano lokale formalnie mieszkalne, ale wykorzystywane do działalności zarobkowej, które mogą powodować dodatkowe koszty sprzątania, ochrony czy monitoringu części wspólnych.

Rada Legislacyjna zwraca uwagę, że większość właścicieli zawsze będzie miała finansową motywację, aby przenieść część swoich kosztów na mniejszość. Projekt nie definiuje przy tym ani sposobów korzystania z lokalu uzasadniających podwyżkę, ani wymagań, jakie powinna spełniać kalkulacja. W skrajnym przypadku podstawą nałożenia dodatkowych opłat mogłoby stać się nawet częste przyjmowanie gości.

Zdaniem Rady legalne korzystanie z lokalu nie powinno być podstawą obciążania właściciela hipotetycznie oszacowanymi kosztami. Jeżeli natomiast jego bezprawne działanie powoduje szkodę, wspólnota może dochodzić jej naprawienia na podstawie obowiązujących przepisów prawa cywilnego.

Rada Legislacyjna nie kwestionuje potrzeby modernizacji ponaddwudziestoletniej ustawy ani wszystkich rozwiązań zawartych w niej. Opinia daje resortowi mocne podstawy do doprecyzowania dwóch najważniejszych mechanizmów: kompetencji gmin oraz zasad rozliczania dodatkowych kosztów. Nie podważa jednak problemów, które doprowadziły do przygotowania nowelizacji. Bez nowych, jednoznacznych reguł pozostaną rozbieżne decyzje urzędów, wieloletnie spory o samodzielność sprzedanych lokali oraz inwestycje, w których granica między hotelem a budynkiem mieszkalnym jest ustalana dopiero po ich wybudowaniu.