Komisja Europejska przedstawiła projekt Affordable Housing Act, który ma umożliwić władzom krajowym i lokalnym skuteczniejsze ograniczanie najmu krótkoterminowego tam, gdzie pogarsza on dostępność mieszkań. Bruksela proponuje test: najpierw trzeba wykazać, że dany obszar znajduje się pod presją mieszkaniową, a następnie udowodnić, że najem krótkoterminowy miał na tę sytuację istotny negatywny wpływ.

Sintra w Portugalii. W popularnych europejskich destynacjach rośnie presja na ograniczanie skutków masowej turystyki, w tym ekspansji najmu krótkoterminowego. Fot. „Hotelarz”

Projekt rozporządzenia przedstawiony przez Komisję Europejską tworzy wspólne dla Unii ramy określające, kiedy władze publiczne mogą ograniczać najem krótkoterminowy oraz inne sposoby wykorzystywania mieszkań, jeśli uzasadnieniem takich działań jest ochrona dostępności i przystępności cenowej mieszkań. Nie narzuca jednak państwom ani samorządom konkretnego instrumentu: nie ma europejskiego limitu 90 czy 120 dni najmu, nie ma też automatycznego zakazu w centrach dużych miast.

Komisja próbuje stworzyć samorządom swoistą instrukcję obsługi: wskazać, kiedy ograniczenie najmu turystycznego będzie można uzasadnić przed sądem jako zgodne z prawem UE, a kiedy ingerencja będzie zbyt daleko idąca.

Najpierw trzeba wykazać, że mieszkania rzeczywiście są niedostępne

Punktem wyjścia ma być nowa unijna kategoria „obszaru pod presją mieszkaniową”. Może nim być całe miasto lub gmina, ale również dzielnica, fragment aglomeracji czy inny mniejszy obszar. Projekt wymaga przy tym, aby granice takiej strefy nie były szersze, niż rzeczywiście wymaga tego lokalna sytuacja mieszkaniowa.

Komisja proponuje konkretny wskaźnik. Relacja reprezentatywnej ceny mieszkania średniej wielkości do rocznego dochodu rozporządzalnego na mieszkańca musi wynosić co najmniej 8:1. Innymi słowy – przeciętne mieszkanie kosztuje równowartość co najmniej ośmiu lat dochodu rozporządzalnego na osobę. Dodatkowo wskaźnik ten powinien rosnąć w okresie obejmującym ostatnich dziesięć lat dostępnych danych.

Jest jednak istotny wyjątek: jeżeli relacja ceny mieszkania do dochodu wynosi co najmniej 10:1, wymóg wykazania jej wzrostu w poprzedniej dekadzie już nie obowiązuje. Samorząd musi natomiast w każdym przypadku ocenić trendy demograficzne oraz relację podaży i popytu na mieszkania i wykazać, że bez interwencji presja mieszkaniowa prawdopodobnie nie ustąpi w ciągu kolejnych trzech lat.

To jedna z najważniejszych różnic wobec politycznych zapowiedzi „ograniczania Airbnb”. Sam fakt dużej liczby apartamentów turystycznych nie wystarczy.

Trzeba będzie udowodnić wpływ najmu krótkoterminowego

Drugi etap testu jest jeszcze ważniejszy. Nawet jeśli miasto zostanie uznane za obszar pod presją mieszkaniową, nie oznacza to automatycznie prawa do ograniczenia najmu krótkoterminowego.

Władze będą musiały wykazać, że działalność STR miała istotny negatywny wpływ na dostępność lub ceny mieszkań przez co najmniej trzy lata poprzedzające wprowadzenie ograniczenia. Przy ocenie mają być wykorzystywane m.in. dane zbierane na podstawie obowiązującego już rozporządzenia UE 2024/1028 dotyczącego najmu krótkoterminowego.

To nadal nie koniec. Ograniczenie będzie musiało być proporcjonalne. Samorząd powinien wcześniej ocenić, czy tego samego efektu nie można osiągnąć za pomocą mniej restrykcyjnego rozwiązania, a zastosowane środki mają być dostosowane do rzeczywistej skali problemu.

Komisja wskazuje przy tym, że w przypadku najmu krótkoterminowego działania powinny koncentrować się przede wszystkim na tych formach działalności, które ze względu na skalę, częstotliwość lub komercyjny charakter z największym prawdopodobieństwem wycofują mieszkania z rynku długoterminowego. Pod uwagę może być brana np. liczba lokali oferowanych przez jednego gospodarza czy częstotliwość ich wynajmowania.

Główne mieszkanie gospodarza pod ochroną

Projekt wprowadza przy tym jedno wyraźne wyłączenie. Ograniczenia wprowadzane na podstawie Affordable Housing Act nie będą mogły obejmować najmu krótkoterminowego prowadzonego w głównym miejscu zamieszkania gospodarza.

Komisja wychodzi z założenia, że okazjonalne udostępnianie własnego mieszkania czy jego części nie usuwa lokalu z rynku mieszkaniowego w taki sposób jak mieszkanie kupione lub utrzymywane przede wszystkim po to, aby świadczyć w nim usługi noclegowe.

W praktyce jeszcze bardziej rozdziela to pierwotny model sharing economy – wynajęcia własnego mieszkania podczas wyjazdu – od profesjonalnego biznesu apartamentowego, który z czasem zaczął stanowić znaczną część oferty platform.

Ograniczenie maksymalnie na pięć lat – ale może zostać przedłużone

Komisja chce również, aby restrykcje nie funkcjonowały bezterminowo tylko dlatego, że raz zostały wprowadzone. Projekt stanowi, że środek ograniczający powinien zostać przyjęty na okres nieprzekraczający pięciu lat. Władze mogą go przedłużyć, jeżeli po ponownym zbadaniu sytuacji stwierdzą, że przesłanki nadal istnieją. Jeżeli natomiast warunki przestaną być spełnione, ograniczenie powinno zostać wycofane.

Komisja uzasadnia zmianę przede wszystkim skalą zjawiska. Według danych Eurostatu w 2025 r. za pośrednictwem platform internetowych zarezerwowano w UE 951,6 mln noclegów w obiektach najmu krótkoterminowego. Segment ten odpowiada już za około jedną czwartą europejskiej oferty zakwaterowania turystycznego.

Między 2018 a 2024 r. liczba noclegów w STR rezerwowanych za pośrednictwem platform wzrosła o blisko 93 proc. W najbardziej turystycznych destynacjach najem krótkoterminowy może odpowiadać nawet za około jedną piątą lokalnego zasobu mieszkaniowego. Jednocześnie sama Komisja podkreśla, że STR jest tylko jednym z czynników kryzysu – obok niedostatecznej podaży mieszkań, zmian demograficznych, problemów planistycznych czy niewykorzystywanych zasobów.

HOTREC: hotele od dawna grają według innych zasad

Ten kierunek popiera europejska branża hotelarska. W marcu HOTREC i EFFAT, europejscy partnerzy społeczni reprezentujący pracodawców i pracowników hotelarstwa oraz gastronomii, wskazali, że rosnąca profesjonalizacja najmu krótkoterminowego nie została dotąd odzwierciedlona w poziomie jego regulacji.

Organizacje zwracają uwagę, że tradycyjne obiekty noclegowe podlegają rozbudowanym obowiązkom dotyczącym m.in. warunków zatrudnienia, standardów, bezpieczeństwa, podatków, odpowiedzialności wobec gościa, rejestracji czy ochrony konsumentów. Zdaniem HOTREC i EFFAT różnica pomiędzy tym reżimem a zasadami obowiązującymi dużą część STR prowadzi nie tylko do problemów na rynku mieszkaniowym, ale również do nierównej konkurencji, ryzyk bezpieczeństwa czy funkcjonowania części rynku poza pełnym systemem podatkowym.

Affordable Housing Act nie jest jednak ustawą o konkurencji między hotelami a apartamentami. Podstawą ograniczenia ma być wpływ STR na dostępność mieszkań, a nie sam fakt, że hotel ponosi większe koszty regulacyjne niż właściciel apartamentu.

Hotelarskie argumenty o level playing field wzmacniają polityczne uzasadnienie regulacji, ale nie zastąpią danych, których będzie wymagał projekt Komisji.

Najpierw rejestracja i dane, później ograniczenia

Od 20 maja obowiązuje rozporządzenie UE dotyczące gromadzenia i wymiany danych o najmie krótkoterminowym. W państwach stosujących system rejestracji gospodarze otrzymują indywidualne numery, które mają być prezentowane w ofertach, a platformy są zobowiązane m.in. do ich weryfikacji oraz przekazywania administracji danych o pobytach i liczbie zarezerwowanych noclegów. Organy publiczne mogą także żądać usunięcia ofert niespełniających wymogów rejestracyjnych.

Affordable Housing Act jest kolejnym krokiem. Pierwsze rozporządzenie ma odpowiedzieć na pytanie: ile naprawdę jest najmu krótkoterminowego i jak intensywnie jest wykorzystywany? Drugie ma określić, kiedy na podstawie tych danych można ingerować w rynek.

Średnia dla całego miasta może pokazywać niewielki udział apartamentów turystycznych w zasobie mieszkaniowym, podczas gdy analiza konkretnego centrum, kilku ulic czy najpopularniejszej dzielnicy może prowadzić do zupełnie innych wniosków. Komisja świadomie dopuszcza wyznaczanie obszarów mniejszych niż gmina czy miasto i nakazuje zawężać je do terenu, na którym interwencja jest rzeczywiście potrzebna.

Dla takich rynków jak Kraków, Warszawa, Gdańsk, Sopot czy najpopularniejsze miejscowości wypoczynkowe może to mieć większe znaczenie niż krajowe statystyki udziału STR w całym zasobie mieszkań.

Polska przygotowuje własne ograniczenia

Europejska propozycja pojawia się w szczególnym momencie dla Polski. Rządowy projekt regulacji najmu krótkoterminowego jest już w Sejmie. Zakłada m.in. uznanie najmu do 30 dni za usługę hotelarską, obowiązek rejestracji obiektów i nadawania im indywidualnych numerów oraz stworzenie Centralnego Wykazu Turystycznych Obiektów Noclegowych. Celem regulacji jest m.in. ograniczenie szarej strefy i uporządkowanie warunków konkurencji na rynku noclegowym.

Rząd 2 września rozszerzył projekt autopoprawką. Wspólnoty i spółdzielnie mieszkaniowe mają otrzymać możliwość podjęcia uchwały zakazującej najmu krótkoterminowego w konkretnym budynku. Gminy będą natomiast mogły tworzyć strefy, w których działalność taka będzie ograniczona lub zakazana – dla określonych obszarów, rodzajów obiektów albo nawet tylko w określonych okresach. Te uprawnienia mają zacząć obowiązywać od 1 stycznia 2028 r.

Autopoprawka przewiduje również możliwość występowania przez mieszkańców, wspólnoty i spółdzielnie o kontrolę obiektu. Jeżeli w ciągu sześciu miesięcy właściwe organy stwierdzą trzy naruszenia dotyczące bezpieczeństwa lub porządku publicznego, samorząd będzie zobowiązany wykreślić obiekt z ewidencji.

Co to oznacza dla hoteli

Na krótką metę – niewiele. Sam projekt Komisji nie usuwa z rynku ani jednego apartamentu i nie daje podstaw do zakładania w budżetach hoteli, że w przyszłym sezonie podaż STR w dużych miastach nagle spadnie. Affordable Housing Act musi jeszcze przejść proces legislacyjny w Parlamencie Europejskim i Radzie.

Znacznie ważniejszy jest jednak kierunek zmian.

Najpierw UE stworzyła system rejestracji i pozyskiwania od platform danych o rzeczywistej skali najmu. Teraz proponuje ramy umożliwiające na podstawie tych danych ograniczanie działalności tam, gdzie jej wpływ na rynek mieszkaniowy da się wykazać. Równolegle Polska chce włączyć najem krótkoterminowy do systemu usług hotelarskich oraz dać gminom i mieszkańcom znacznie większy wpływ na jego funkcjonowanie.

Dla hotelarstwa oznacza to stopniowe przesuwanie części rynku apartamentów z pozycji działalności funkcjonującej obok regulowanej bazy noclegowej w stronę działalności coraz mocniej rejestrowanej, kontrolowanej i – w określonych lokalizacjach – potencjalnie ograniczanej.

Nie oznacza to końca najmu krótkoterminowego. Co więcej, konstrukcja przygotowana przez Komisję pokazuje, że wprowadzenie zakazu wcale nie będzie proste.

Ale kończy się model, w którym wystarczyło powiedzieć, że „Airbnb podnosi ceny mieszkań” albo – z drugiej strony – że „STR to tylko niewielki procent zasobu”. Teraz obie strony będą musiały to pokazać w danych.

I właśnie od tych danych może zależeć, ile apartamentów turystycznych będzie za kilka lat konkurowało z hotelami w najbardziej obciążonych turystycznie częściach europejskich miast.